取消对城市建设用地不合理限制 推进土地要素配置市场化

清华大学政治经济学研究中心主任、教授、博士生导师蔡继明，被媒体称为“土地委员”“土地代表”。作为第九届、十届、十一届全国政协委员，第十二届、十三届全国人大代表，土地制度改革是他20余年里最为关注的议题之一，此前已先后提交了62份相关议案、提案和建议。今年参加全国人大会议，他再次带来了关于土地制度改革的建议。近日，围绕蔡继明代表提出的《关于取消对城市建设用地不合理限制的建议》，经济日报-中国经济网记者对他进行了专访。

土地是最重要的生产要素之一。土地资源在城乡之间的配置效率、利益分配等问题，直接关系到城市化的发展质量。蔡继明代表认为，城市建设用地增长快于人口增长是世界性普遍规律，我国现行人均城市建设用地标准缺乏科学依据，而长期以来对土地资源的计划配置和行政限制，导致了土地总体利用水平低，遏制了城镇化进程，也限制了农地经营规模。对此，他提出建议：

首先，要全面落实中共中央“使市场在资源配置中起决定性作用”的精神，坚持用土地资源的市场化配置取代传统的计划和行政配置，尽快构建城乡统一的建设用地市场;其次，要取消对特大超大城市发展空间的不合理限制;再次，要赋予农村集体建设用地产权与城市国有土地产权同等的权能;最后，取消全国城乡建设用地“增减挂钩”周转年度指标，允许增减挂钩指标在统一的城乡建设用地市场进行交易，建立全国性耕地占补平衡指标、增减挂钩指标交易市场。

推进土地要素配置市场化

党的十八届三中全会明确提出，使市场在资源配置中起决定性作用。全会还提出，建立城乡统一的建设用地市场。

蔡继明代表认为，从总体上看，我国土地要素配置市场化进程缓慢，究其原因，主要是受“土地资源特殊性”观念影响，现实中土地资源配置往往不是由市场决定，而是由规划和用途管制来决定。

据介绍，始自2015年的33个县(市、区)的“三块地”改革试点，只允许农村集体经营性建设用地入市。在19万平方公里的农村集体建设用地中，所谓集体经营性建设用地只占14%，且大都已在使用中;农村宅基地占70%以上，其中大量宅基地处于闲置和低效利用状态，但却不允许入市。而2019年修正的土地管理法，则要求“乡(镇)土地利用总体规划应当确定每一块土地的用途”。对此，蔡代表表示：“如果政府把每一块土地的用途都规划好了，自然也就没有市场发挥作用的任何空间了。”

2020年4月，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，其中将土地要素的市场化配置列为五大要素之首。在蔡继明代表看来，这足以说明，党中央、国务院对加快推进土地要素配置市场化进程的高度重视。

他认为，土地制度改革不能再沿袭完善计划管理的思路，而应该坚定不移地走市场化改革的道路，用土地资源的市场化配置取代传统的计划和用途管制体制，在国土空间总体规划框架下，对土地利用实行负面清单管理，负面清单之外的空间则交由市场配置。土地利用只要不涉及公共利益，不产生负的外部性，政府就不宜过多干预。

在谈到城乡建设用地增减挂钩问题时，蔡继明代表向经济日报-中国经济网记者介绍说，增减挂钩试点伊始，节余指标被限定在县域范围内使用，不能在省内流动，更不能跨省流动。此后，国家逐渐放开增减挂钩节余指标调剂的实施范围，从县域内扩大到市域内，再扩大到省域内，并允许深度贫困地区跨省调剂。蔡继明代表认为，取消增减挂钩指标交易范围的限制，建立增减挂钩指标跨区跨省交易的全国统一市场，可以增加流出地与流入地之间的经济联系，促进区域经济协调发展和产业结构调整，有助于在城乡之间、地区之间、省际之间乃至全国范围内优化人口与土地的空间配置，从而同步推进乡村振兴和新型城镇化，实现城乡之间和区域之间的融合协调发展。

实现城乡建设用地同地同权

在新型城镇化和乡村振兴进程中，农村集体建设用地与城市国有土地不同权的问题，也是蔡继明代表关注的焦点之一。他认为，这种不同权的主要表现是农村集体土地缺少发展权，具体说，就是缺少变更土地使用权性质的权利。在我国，土地所有权人拥有土地发展权，意味着有权在自己的土地上设置建设用地使用权。

然而，根据现行法律法规，集体土地所有权人无权在自己所有的土地上直接设立建设用地使用权，农村土地，即使是名义上已被规划为建设用地，也只有被征收为国有土地之后，才能改变其原有的用途，用于工商业和房地产开发。相比国有土地而言，集体土地产权权能明显不足。此外，城乡土地产权不平等还具体表现在农村宅基地没有用益物权和担保物权。

对此，蔡继明代表认为，要实现城乡土地同地同权，首先要允许集体土地所有权人设立建设用地使用权。根据民法典物权编相关规定，国家、集体、个人作为市场经济的主体具有平等法律地位和发展权利，其物权应受法律平等保护。农村集体土地所有权人应该与国有土地所有权人一样，对其不动产或动产依法享有占有、使用、收益和处分的同等权利。

其次，要赋予农村住宅建设用地用益物权和担保物权。根据民法典物权编相关规定，农民作为宅基地的用益物权人，对集体所有的宅基地应依法享有占有、使用和收益的权利。农村集体经济组织和农户个人，不仅可以对国有的自然资源依法占有、使用和收益，也应当可以对集体所有的自然资源享有这些权利。

再次，要允许在集体所有的土地上实施城中村改造。一旦农村集体土地所有权人有权在自己的土地上设立建设用地使用权并具有与国有建设用地使用权同等的权能，许多大城市里星罗棋布的城中村就可以不必再被征收为国有，而是在保留集体土地所有制的前提下由农民集体与开发商合作，按照城市规划和土地用途管制加以改造。这样既增加了农民土地财产收益，又减轻了政府征地负担。

取消对特大超大城市发展的不合理限制

在推进土地要素配置市场化上，蔡继明代表还认为，应取消对特大超大城市人口规模的限制。人口向特大超大城市集聚，是世界性普遍规律，也是改革开放以来中国城市化进程的必然趋势。特大超大城市基础设施完善、产业结构合理、就业岗位充足、城市治理有效，不仅应该而且能够吸收更多的外来人口，这既是自身发展的需要，也是国家城市化水平提升的需要。

“人为限制特大超大城市的发展和人口规模的扩大，不仅会抑制我国的城市化进程，而且会影响我国国际竞争力的提高。”蔡代表表示，取消对特大超大城市人口规模的限制，就要取消对特大超大城市新增建设用地的限制。对此，他建议根据城镇常住人口的规模，相应增加建设用地的供给。

蔡继明代表认为，应取消城镇用地增长弹性系数1.12的限制。他向经济日报-中国经济网记者介绍说，所谓城镇用地增长弹性系数，是指相对于百分之一的城镇人口增长，城镇建设用地增长的百分比。1.12的标准是中国城市规划设计院1989年在研究报告《2000年城镇用地预测综合报告》中，基于我国早期城市用地扩展情况而对未来城镇用地扩展提出的一个控制值，后被不少知名学者和政府官员称为合理判断标准乃至国际公认标准，不断误传至今。

其实，从世界各国的城市化进程来看，城镇用地扩张速度快于城镇人口增长速度是普遍规律，二者之间的比例不存在所谓1.12的“城镇用地扩展系数”，国际上许多国家城镇用地增长率与城镇人口增长率之比都远远高于1.12。 2000-2017年中国城镇用地与人口的增长率比值为1.69，低于1990-2000年全球平均水平的2.19。

同时，蔡代表还建议取消城镇人均建设用地100平方米的限制。他表示，所谓城镇人均建设用地100平方米，仅仅是原国家土地管理局1986年在《全国土地利用总体规划研究》中提出的预测2000年将达到的指标，并非计划指标或约束指标(参见科学出版社1994年出版的《全国土地利用总体规划研究》中有关城镇用地研究部分)。据住建部提供的数据，1982年城镇人均建设用地仅82平方米，人均住房仅十几平方米。原国家土地管理局预测城镇人均建设用地到2000年将达100平方米，主要是从改善城市基础设施建设和居民居住条件的角度提出的要努力达到的最低标准。“在经济发展水平更高，人们收入水平更高，对城市基础设施、交通条件、居住环境要求更高的今天，几十年前的预测怎么能成为城市人均建设用地的最高限制了呢?”蔡继明代表说，事实上，从人均水平来看，2016年末中国人均城镇建设用地为119平方米，还远低于2000年全球平均的214平方米。

在谈到人们所担心的耕地安全问题时，蔡代表算了一笔帐。他表示，考虑到我国目前城市建设用地为9万平方公里、农村建设用地19万平方公里，耕地保有量20亿亩，未利用土地40亿亩，以上所论城市化特别是特大超大城市的发展、城乡建设用地增减挂钩、城乡土地产权的同权化以及土地资源配置的市场化，基本上都可以在28万平方公里建设用地和40亿亩未利用土地总量范围内，通过深化改革和制度创新以及提高资源配置效率而实现，不会也不必触碰18亿亩耕地红线。(记者 邓浩 李焱)

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关键词： 建设用地 耕地